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审计机关的职能

发布时间:2019年03月25日
 

审计的职能是审计自身所具有的内在功能。审计职能不是一成不变的 , 它是随着客观环境的变化而发展变化的。研究审计职能的目的 , 是为了更准确地把握审计这一客观事物 , 以便于确定 审计任务 , 有效地发挥审计的作用和更好地指导审计实践。 我国审计界对审计职能的观点 , 主要有两种 : 一种是 " 单一 职能论 ", 另一种是 " 多职能论 " 。持 " 单一职能论 " 者认为 , 无 论是国家审计、社会审计 , 还是内部审计, 它们只有一项职能 , 就 是经济监督。持 " 多职能论 " 者 , 一般认为审计除审计监督这一基本职能外, 还具有其他 , 如评价、鉴证等职能。我们认为审计具有多种职能。
  ( 一 ) 经济监督职能经济监督是审计的基本职能。无论是传统审计 , 还是现代审计 , 其基本职能都是经济监督。不仅国家审计具有监督职能 , 社会审计和内部审计都具有监督职能。但必须明确 , 监督不是惟一 的职能。还应该明确的是 , 监督是审计的基本职能只是说明各项审计都有监督职能 , 而不意味着其他各项职能实质上都是监督职能。 审计的经济监督职能 , 主要是指通过审计 , 监察和督促被审计单位的经济活动在规定的范围内、在正常的轨道上进行 ; 监察和督促有关经济责任者忠实地履行经济责任 , 同时借以揭露违法 违纪、稽查损失浪费 , 查明错误弊端 , 判断管理缺陷和追究经济责任等。审计工作的核心是通过审核检查 , 查明被审计事项的真相 , 然后对照一定的标准 , 做出被审计单位经济活动是否真实、合法、有效的结论。从依法检查、到依法评价、直到依法做出处理 决定以及督促决定的执行 , 无不体现了审计的监督职能。
  ( 二 ) 经济鉴证职能
  审计的经济鉴证职能 , 是指审计机构和审计人员对被审计单位会计报表及其他经济资料进行检查和验证 , 确定其财务状况和经营成果是否真实、公允、合法、合规 , 并出具书面证明 , 以便 为审计的授权人或委托人提供确切的信息 , 并取信于社会公众的一种职能。 审计的经济鉴证职能 , 包括鉴定和证明两个方面。例如 , 会计师事务所接受中外合资经营企业的委托 , 对其投入资本进行验资 ,对其年度财务报表进行审查 , 或对其合并、解散事项进行审 核 , 然后出具验资报告、查账报告和清算报告等 , 均属于审计执行经济鉴证职能。再如 , 国家审计机关对厂长 ( 经理 ) 的离任审 计 , 对承包、租赁经营的经济责任审计 , 对国际组织的援助项目 和世界银行贷款项目的审计等 , 也都属于经济鉴证的范围。
( 三 ) 经济评价职能
  审计的经济评价职能 , 是指审计机构和审计人员对被审计单位的经济资料及经济活动进行审查 , 并依据一定的标准对所查明的事实进行分析和判断 , 肯定成绩 , 指出问题 , 总结经验 , 寻求改善管理、提高效率、效益的途径。审计的经济评价职能 , 包括评定和建议两个方面。例如 , 审计人员通过审核检查 , 评定被审计单位的经营决策、计划、方案是否切实可行、是否科学先进、是否贯彻执行 , 评定被审计单位内部控制制度是否健全和有效 , 评 定被审计单位各项会计资料及其他经济资料是否真实、可靠 , 评定被审计单位各项资源的使用是否合理和有效 , 等等 ; 并根据评 定的结果 , 提出改善经营管理的建议。评价的过程 , 也是肯定成绩、发现问题的过程 , 其建议往往是根据存在问题提出的 , 以利 于被审计单位克服缺点、纠正错误、改进工作。经济效益审计是最能体现审计评价职能的一种审计。 值得提出的是 , 我国社会主义的审计评价 , 一定不能局限于微观经济的评价 , 必须正确处理微观经济与宏观经济的关系,从宏观经济利益出发进行微观经济评价 , 以助于保证评价结论的合理性和正确性。 在审计职能的研究过程中 , 也有人提出审计还具有服务、管理、咨询等方面的职能。在经济生活日趋复杂、社会日益进步、科技巨大发展的今天 , 审计职能也必然要发展 , 不可能停滞不前。我 们应该认真研究新情况和新问题 , 不应简单地否定一些新的看法 , 但监督仍是审计的基本职能。
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审计机关的作用

审计监督作用,是行使审计职能、完成审计任务、实现审计目标过程中所产生的作用。一般来说 , 有什么样的审计职能,并完成了与职能相应的任务,才能产生什么样的作用。由于审计监督的基本范围和内容,大多数都是由国家审计监督制度所规定,所以审计作用的大小,总是与国家审计监督制度地位的高低有关。我 国审计监督制度处于较高的地位,它决定了我国审计是一种专职的、具有独立性的经济监督行为,在社会经济生活中处于监督控制的地位。
  审计的任务是人们在充分认识审计职能的基础上,根据当时社会需要,对审计工作所提出的要求。例如:早期的审计,其任务主要是审查会计账目、纠正错误、揭发弊端;而后,为了满足社会上会计信息使用者的需要,审计还担负着向社会提供客观公允会计报表的任务;20世纪下半叶以来,为了适应经济的发展和市场竞争的需要,为了改善经营和提高经济效益的需要,审计的任务又扩展到为经济有效地使用各种资源、提高生产和工作效益、讲求经济效果提供建议。根据我国现行审计制度的要求,我国审计的基本任务,就是要为发展社会主义市场经济,为加强国民经济宏观调控、微观搞活服务。具体的任务是:审核检查会计和有关资料的真实性、正确性、完整性和公允性;审查和评价财政预算、财务计算以及经营决策方案制订和执行情况;审核检查经济活动的合法性、合理性及其有效性,揭露打击经济领域中的犯罪活动,充分披露损失浪费和低效(或无效)行为;审查和评价内部控制制度的健全性和有效性,促进经营管理水平的提高;审查和鉴证有关经济效益和经济活动,为信息需要者提供服务。因此,我国审计监督对于促进国家计划的实现,合理利用资源,保护社会主义财产,维护财经法纪,提高经济效益在极其重要的作用;特别是对于治理经济环境,维护国家经济秩序 , 加强廉政建设,保障社会主义市场经济健康发展,更具有积极的意义。
  党的十四大将建立社会主义市场经济体制确定为党的改革目标。为健全与市场经济相适应的科学的宏观管理体制,更需要强化和完善审计监督。
  审计监督对于宏观经济管理和微观经济管理均能发挥以下两个方面的作用 :
  ( 一 ) 审计的制约作用
  审计通过揭露和制止、处罚等手段,来制约经济活动中各种消极因素,有助于各种经济责任的正确履行和社会经济的健康发展。
  1.揭露背离社会主义方向的经营行为。党和国家各项方针、政策及法规制度,是千百万个企事业单位能够按照社会主义方向正确经营的保证。国家机关、各企事业单位能够忠实地贯彻执行,就能保证正确的经营方向,否则,就会背离社会主义方向。审计通过检查监督,就能发现被审计单位贯彻方针政策和法规制度的 情况,就能揭露和制止违反国家法规的行为,以利于社会主义经济健康地发展。
  2.揭露经济资料中的错误和舞弊行为。会计资料及其他各种经济资料,应该真实、正确、合理、合法地反映经济活动的事实。但不少单位的经济资料不仅存在错误,而且存在着有意造假现象,以图掩饰非法的经济行为。通过审计的检查监督,不仅可以揭露出经济资料的错误和舞弊,而且还可以揭发经济业务中的错误和舞弊行为,从而进一步追究有关负责人的责任和考查有关管理人员的政治、业务素质。
  3.揭露经济生活中的各种不正之风。不论是财政财务审计、还是经济效益审计,都可以通过对经济活动的审查监督,揭露出社会上不正当的各种各样的经济关系、经济思想和经济行为,进行必要的处理,提出改正意见,刹住不正之风,促进廉政建设。
  4.打击各种经济犯罪活动。各种审计特别是财政财务审计,可以发现和查明贪污盗窃、行贿、受贿、偷税、漏税、骗税、走私、造假账、化预算内为预算外、化大公为小公和化公为私,以及损失浪费等经济犯罪行为,并配合党的纪律检查工作、行政纪律监察工作 , 法院、检察机关的司法侦查工作,以及各种临时检 查工作,进行查证与鉴定,以充分发挥审计的特有作用。
  (二)审计的促进作用
  审计通过调查、评价、提出建议等手段,来促进、服务宏观经济调控,促进微观经济管理,以助于国民经济管理水平和绩效的提高。
  1.促进经济管理水平和经济效益的提高。通过财政财务审计和经济效益审计,可以发现影响被审计单位财务成果和经济效益的各种因素,并针对问题的所在提出切实可行的改善措施,这样就有利于被审计单位改善物质技术条件和人员管理素质,进一步挖掘潜力,提高经济效益。
  2.促进内控制度建设和完善。通过对内部控制制度审计和评价,可以发现制度本身的完善程度、履行情况及责任归属等问题,并向有关方面反馈信息,以促进内部控制制度的进一步完善和正确的执行。
  3.促进社会经济秩序的健康运行。审计部门作为对一切国有资产的监督部门,通过微观审计和宏观调查,都可以发现社会主义经济生活中一些违法乱纪和破坏正常经济秩序的现象和行为,审计机关和人员不仅有向有关领导和宏观管理部门反映信息的义务,而且有提出处理意见和改进措施的权力,这就有利于维护正常的经济秩序,保国民经济健康地发展。
  4.促进各种经济利益关系的正确处理。无论是微观审计还是宏观调查,都可以发现一些在处理国家、地区、集体、个人之间经济利益关系方面存在的问题。这些问题的存在使一些单位和个人获得了一些不正当的经济利益,也挫伤了一部分人的积极性,更严重的是损害了国家利益。审计通过信息反馈和提出一些改进意 见,有利于协调各方面的经济利益关系,使责、权、利更加密切地结合,以助于微观经济中的有关矛盾的解决和宏观调控工作的加强。
西方的审计学家认为,审计是建立一个廉洁政府的有力工具,由此可见,审计监督不仅有利于我国经济制度的建设,对于社会主义政治制度建设也将会发挥更大的作用。
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审计机关的独立性

《中华人民共和国审计法》第五条:"审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉"。
  本条是关于审计机关依法独立行使审计监督权的规定
  一、审计机关是国家的经济监督机关。审计机关担负着特殊职能,要求审计机关必须具有一定的独立地位,依法独立行使审计监督职权。如果审计机关不具有必要的独立地位,依附于其他的组织,势必会受到这些组织的控制和影响,难以独立地行使审计监督职权,如果审计机关依附的组织本身就属于审计机关审计监督的对象,那么,审计机关对其进行审计监督就纯粹成为形式;如果审计机关不能依法独立行使职权,而要受到其他组织或者个人的干涉,审计机关就难以对被审计单位的审计事项作出实事求是的评价,客观、公正地提出审计报告和出具审计意见书和审计决定。因此,许多国家都在宪法和审计法律中,对审计机关的独立行使职权作出明确规定,给予法律保障。最高审计机关国际组织(包括我国在内的150多个国家和地区的国家审计机关参加的非政府间国际组织)1977年第九届代表大会通过的《审计规则指南》也指出,审计机关"必须独立于受审计单位之外,并不受任何外来影响,才能客观而有效地完成其工作任务",审计机关"必须具有完成其任务所需的职能和组织上的独立性"。我国宪法也对审计机关依法独立行使审计监督职权作出了明确规定。
  当然,审计机关的独立性不是绝对的,审计机关国际组织的《审计规则指南》也指出,国家审计机关"是国家机构整体的一部分,因此,它不可能是绝对地独立"。就我国情况看,按照宪法和本法规定,审计机关设在政府内部,是政府的一个独立部门,要受政府主要负责人的领导。就审计署来说,要在国务院总理的领导下行使审计监督权,要执行总理的指示,对总理负责。对总理决定的问题,不能进行审计。就地方各级审计机关而言,则要在本级政府和上一级审计机关的双重领导下行使审计监督职权,对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作。除此以外,其他的行政机关、社会团体和个人,都不得干涉审计机关的工作,影响审计机关依法独立行使审计职权。
  二、审计机关依法独立行使审计监督职权,独立性是审计监督的本质特征,主要体现在以下几方面:
  1、在领导关系上,审计署在行使审计监督职权方面,直接受国务院总理领导,对总理负责;地方各级审计机关分别受省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长等本级政府,"一把手"和上一级审计机关的双重领导,在审计业务上以上级审计机关领导为主,政府的其他领导人不应干涉审计机关依法行使审计监督职权。
  2、审计机关依照法律,根据本级政府主要负责人和上级审计机关的指示,根据国家和本地区的工作重点,以及审计机关所掌握的有关情况,自行安排审计工作计划,布署审计监督工作。
  3、审计机关自行安排执行各项审计任务的人员。除因审计人员有依法应当回避的情形,被审计单位可申请其回避外,被审计单位和其他组织及个人,都不得干涉审计机关对审计人员的工作安排。审计人员只服从所在审计机关的领导,对所在的审计机关负责并报告工作。
  4、审计机关根据审计结果,独立地对审计事项作出评价,以自己的名义出具审计意见书,向本级政府和上一级审计机关提出审计结果报告。
  5、对审计中查出的违反国家规定的财政收支、财务收支的行为,依照法律、行政法规的规定,应当由审计机关处理、处罚的,依法自行作出处理、处罚的决定。
  三、其他的行政机关、社会团体和个人,都应当依照法律的规定,尊重审计机关的职权,支持、配合审计机关依法独立进行审计监督,不得利用本部门的某些特殊地位、条件或个人的职权,干涉审计机关依法履行审计监督职权。审计机关和审计工作人员也要敢于坚持原则,依法独立行使审计监督职权,坚决抵制以任何形式干扰审计机关依法独立进行审计监督的行为。