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中央国家机关

发布时间:2019年06月14日
 

        一、中央审计机关的设置
        建国后,我国长达34年没有设立审计机关,直到1983年才设立。设立审计机关,实行审计监督制度,是世界上绝大多数国家的通行做法。现在世界上已有150多个国家设有审计机关,实行审计监督制度。而且,几乎都将审计机关的设置规定在宪法里。因为宪法是一个国家的根本大法,其地位最高,修改程序最严。这样就保证了审计监督制度的稳定性,提高了审计机关的地位,审计机关也不能随意被撤销。中外实践证明,实施审计监督是确保国家的财政收支和财务收支真实、合法、有效的重要方式。因此,我国1982年《宪法》第九十一条第一款规定:“国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督。”该条第二款规定:“审计机关在国务院总理领导下依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”据此,国务院于1983年9月15日正式成立了中华人民共和国审计署。审计署是国务院的组成部门,正部级。审计署的成立标志着新中国没有审计机关的历史至此结束。《宪法》的规定后来反映在《审计法》中。如该法第七条规定:“国务院设立审计署,在国务院总理领导下主管全国的审计工作,审计长是审计署的行政首长。”关于中央审计机关的领导体制,世界各国审计机关的设置不尽相同,领导体制也不尽相同,但归纳起来,主要有四种:(1)审计机关设在议会,向议会负责并报告工作。如英国、美国、加拿大、澳大利亚、奥地利、芬兰、挪威、卢森堡、俄罗斯、波兰、丹麦、以色列、埃及、印度尼西亚、科威特、法国、西班牙、葡萄牙。(2)审计机关设在政府,向政府负责并报告工作。如泰国、瑞典、沙特阿拉伯。(3)审计机关独立设置,不隶属于任何机构,只服从法律,但审计机关协助议会作出决议。如德国、日本。(4)审计机关独立设置,向国家元首负责并提交审计报告,由元首将审计报告转交议会。如印度、马来西亚、新加坡、巴基斯坦、塞浦路斯。国外多数国家的中央审计机关与地方审计机关没有领导与被领导关系,特别是在联邦制国家里更是如此。
  我国的审计机关设在政府,属于行政机关。《宪法》、《审计法》和《审计法实施条例》都规定,中央审计机关--审计署由国务院总理直接领导。
  二、中央审计机关的名称
 《宪法》只规定了国务院设立审计机关,但审计机关叫什么名称却没有规定。国外审计机关的名称也不一样。有的国家称审计院(Court of Audit,没有司法权),如德国、奥地利、卢森堡、荷兰、俄罗斯、苏丹;有的国家称审计法院(Court of Audit,有司法权),如法国、意大利、西班牙、葡萄牙、比利时、巴西、希腊、土耳其,加蓬;有的国家称审计长公署(Office of the Auditor General),如加拿大、泰国、以色列、新加坡、马来西亚、巴基斯坦、马尔代夫、乌干达;有的国家称审计署(Audit Office),如英国、瑞士、新西兰、澳大利亚、塞浦路斯;有的国家称审计委员会(Commission on Audit),如菲律宾、科威特、孟加拉国;有的国家称审计局(Audit Bureau),如瑞典、芬兰、约旦、阿拉伯联合酋长国。沙特阿拉伯称审计总局(General Auditing Bureau of the Kingdom of Saudi Arabia);美国称会计总署(United States General Accounting Office);日本称会计检查院;韩国称监察审计院(也译为监察院);伊拉克称财政监督部;墨西哥称财政审计署(Contaduria Mayor Hacienda)印度尼西亚称最高审计委员会;也门称中央控制和审计委员会(Commisson of Control and Audit of Yemen);印度称主计审计长公署(Indian Audit and Accounts Department)。
  我国的中央审计机关是国务院的组成部门,国务院组成部门的名称一般称部、委员会,审计署是特例(还有一个特例是中国人民银行)。因为中央审计机关对国务院其他部门具有审计监督的职责,为体现这一特殊职能,故中央审计机关的名称不称部或者委员会,而称中华人民共和国审计署,以与部、委员会有所区别。我国在正式文件中首次规定审计署这一名称的,是1983年3月8日《国务院关于地方各级审计机关设置和人员编制问题的通知》(国发[1983]36号)。该文件规定:“根据宪法的有关规定,国务院设立中华人民共和国审计署”。国务院于1985年8月29日发布的《国务院关于审计工作的暂行规定》和1988年11月30日发布的《中华人民共和国审计条例》都以行政法规的形式规定了审计署这一名称。《审计法》和《审计法实施条例》沿用了这一名称。
  审计署的行政首长称审计长(正部级)。《宪法》第八十六条规定审计长为国务院组成人员之一。根据该条的规定,国务院由下列人员组成:“总理,副总理若干人,国务委员若干人,各部部长,各委员会主任,审计长,秘书长。”此外,《宪法》第六十二条第五款、第六十三条第二款、第六十七条第九款、第八十条也都有关于审计长的规定。也就是说,中央审计机关还没有成立时,《宪法》已对其行政首长的名称作了规定。据此,《审计法》第七条规定:“国务院设立审计署,在国务院总理领导下主管全国的审计工作,审计长是审计署的行政首长。”国外的中央审计机关的领导人称审计长的很多,如加拿大、澳大利亚、新西兰、瑞士、新加坡、塞浦路斯、马来西亚、孟加拉国、以色列、尼泊尔、苏丹。我国《宪法》借鉴了这一称谓。由于审计长是国务院的组成人员,故审计署毫无疑问是国务院的组成部门。
  另外,国务院于1997年8月3日发布的《国务院行政机构设置和编制管理条例》第六条第三款规定:“国务院组成部门依法分别履行国务院基本的行政管理职能。国务院组成部门包括各部、各委员会、中国人民银行和审计署。”审计署作为国务院正部级组成部门的法律地位是无可置疑的。需要说明的是,一般所称的审计署专指中华人民共和国审计署。除此之外,使用审计署这一名称的,还有三个:(1)中国人民解放军审计署(原来称解放军审计局,领导人称局长,1992年8月改称审计署,领导人称审计长,中央军委于1995年4月17日发布的《中国人民解放军审计条例》第七条也是这样规定的。),正军级,由中央军委领导,挂靠解放军总后勤部。(2)香港特别行政区审计署(香港回归前称核数署,领导人称署长),对行政长官负责,领导人称署长。《香港特别行政区基本法》第五十八条规定:“香港特别行政区设立审计署,独立工作,对行政长官负责。”(3)澳门于1999年12月20日回归后,设立的澳门特别行政区审计署(澳门回归前称审计法院,领导人称院长),领导人称审计长,对行政长官负责。《澳门特别行政区基本法》第六十条规定:“澳门特别行政区设立审计署,独立工作。审计长对行政长官负责。”
  三、中央审计机关负责人的任免
  《审计法》对审计机关负责人的任免作了规定。《审计法》第十五条第二款规定:“审计机关负责人依照法定程序任免。审计机关负责人没有违法失职或者其他不符合任职条件的情况的,不得随意撤换。”《审计法实施条例》第十三条规定:“审计机关负责人在任职期间没有下列情形之一的,不得随意撤换:(1)因犯罪被追究刑事责任的;(2)因严重违法失职受到行政处分,不适宜继续担任审计机关负责人的;(3)因身体健康原因不能履行职责1年以上的;(4)不符合国家规定的其他任职条件的。”
  之所以作出这样的规定,主要基于以下两点:第一,审计机关在实施审计监督、维护国家财经秩序的过程中,容易得罪人,为保障审计机关依法行使职权,避免审计机关负责人被随意撤职,必须对审计机关负责人的职务作出法律保证;第二,审计机关独立性的表现内容之一就是官员的独立性,这已为最高审计机关国际组织于1977年通过的《利马宣言--审计规则指南》所确定。国外大多数国家都有类似的规定,已成国际惯例。
  审计机关负责人必须依照法定程序任免,主要是指依照《宪法》和组织法规定的程序任免。根据《宪法》第六十二条、第六十三条、第六十七条、第八十条的规定,审计署审计长的任免程序是:由总理提名,全国人民代表大会决定人选,全国人民代表大会闭会期间由全国人民代表大会常务委员会决定人选,国家主席根据全国人大的决定或全国人大常委会的决定任免。只有全国人民代表大会才有权罢免审计长。
  根据《宪法》第八十九条第十七款的规定,审计署副审计长由国务院任免。
  四、中央审计机关的内设机构
       中央审计机关--审计署的内设机构,从审计署成立以来几经变动,现在已基本趋于稳定。根据1998年6月12日《国务院办公厅关于印发审计署职能配置内设机构和人员编制规定的通知》(国办发〔1998〕40号)的规定,审计署设12个司,它们是:办公厅、法制司、财政审计司、金融审计司、行政事业审计司、经贸审计司、农业与资源环保审计司、社会保障审计司、固定资产投资审计司、外资运用审计司、外事司、人事教育司。此外还设有机关党委。机关编制为260人。审计署的后勤部门和直属事业单位不列入公务员编制。